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洪亨武:改革完善我军军官服役制度的若干重点问题

时间:2015-12-21 22:14 来源:中寻网 作者:中寻网 阅读:
导读:军官职业化如何进入法规构建和制度安排?《中国军事科学》刊发洪亨武论文作了系统阐述。2015年第1期《中国军事科学》杂志刊登署名洪亨武的文章《改革完善我军军官服役制度的若干重点问题》。作者系总政治部干部部老干部局原副局长(正师职),编审,专业技术四级,海军大校军衔。文章着眼实现新时期军队强军目标,从改革完善军官服役制度上系统论述了推进中国特色军官职业化的内涵及制度安排。全文图文并茂,共九个问题:一、全面推行军官职业化,建设“打仗型”高素质军官队伍;二、准确界定军官的职业属性,彰显大国军队军官地位;三、建立依法治官的责权体系,切实维护军官的合法权益;四、构建体现军官职业特点的分类系统,推进军官管理科学化;五、建立军官岗位规范和发展路径,从用人标准上扼制不正之风;六、实行军官选拔考任分离,从用人程序上形成分权制约机制;七、建立开放的军官服役方式,创造吸引保留人才的制度环境;八、科学设置军官职衔与待遇的关系,从利益驱动上消除“官本位”;九、规范军官退役退休制度,畅通更替有序的退出渠道。
      全文如下(内附解读图表):

改革完善我军军官服役制度的若干重点问题
文/洪亨武
    我军军官服役制度,建立于新中国初期,以1955年颁布第一部《军官服役条例》为标志,经过五次修订,2000年颁布了现行的《现役军官法》。军官服役制度在坚持党管干部、培养人才、推进军官队伍质量建设,从组织上保证军队有效履行职能使命方面,发挥了重要作用。但是,随着国家和军队建设进入新的历史时期,现行军官服役制度还有许多方面明显滞后于社会环境深刻变革和现代军队快速发展要求,不能适应推进中国特色军官职业化和建设一支能够担当强军重任的高素质军官队伍需要。按照习主席关于运用法治思维和法治方式推进改革、坚持依法治官的要求,改革完善军官服役制度、建立科学完备的法治军官管理体系,已愈发紧迫。当前应着力在九个重点问题上下功夫。
一、全面推行军官职业化,建设“打仗型”高素质军官队伍
      军官职业化是当今世界发达国家的通行做法,至今已有200多年历史,110多个国家实行。2013年6月,习主席明确指出,“干部政策制度调整改革,大方向是建立军官职业化制度。”这一指示,为军官队伍建设科学发展确立了新的目标。我军现行军官服役制度在职业化建设上步伐不大,军官职位分类精细化、发展前景透明化、培养使用专业化以及管理保障规范化的程度都还不够高,军官队伍不仅缺乏活力动力,而且仍然有“形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风”影响下的“生活型”特征,与真正“能打仗打胜仗”的要求相距甚远。因此,加快军官职业化步伐,是推进我军强军战略和军官管理现代化,解决当前“高素质新型军事人才不足”、“打现代化战争能力不够”问题的紧迫需要。
    什么是军官职业化?军官职业化如何体现在军官服役制度之中?我认为,军官职业化,是军官以忠实履行国家赋予的职能使命及国防和军队事业为终生职业,国家给予军官以稳定的服役方式、明确的发展目标和优惠的待遇报偿为基本保障,志愿与选拔相结合的职业军官管理制度。这一概念的基本内涵有四点:①军官职业化是一种服役制度,其服役性质体现于个人志愿与军队需要相统一;②军官以国防和军队事业为唯一职业,根据需要允许长期服役,直至退休;③军官具有胜任履行职责相适应的良好专业素质和培养发展预期;④国家提供与军官身份地位相称的荣誉、待遇和安置保障。
    军官职业化的基本内涵在军官服役制度中主要体现在军官服役过程的六个特征上:①职位分类科学——按职能使命划分专业领域,法定编制员额,实现分类建设和管理;②职业发展清晰——按专业素质要求明确成长路径,使军官发展有预期;③专业培训规范——按职衔层次逐级受训,实现训用一致,履职有素;④人才释智充分——人岗匹配,才尽其用;⑤服役效益优化——安心尽责,职业稳定最大化;⑥社会报偿优惠——国家提供良好待遇,生活保障无忧。这种制度的优越性,对于吸引保留和稳定人才队伍,提高军官素质和培训、服役效益,提高军队正规化水平和战斗力,具有重大意义。要把建立军官职业化制度鲜明写入《现役军官法》,贯穿全过程,成为军官服役制度建设的基本方向。通过推行职业化,增强军官职业的自豪感和归宿感,改变目前军官素质不过硬、管理不正规、聚焦打仗不着力的突出问题,使军官管理真正从空疏迂阔、讲形式排场的“生活型”队伍建设,转变为真准实备、讲能力效益的“打仗型”队伍建设上来,真正造就出适应现代信息化战争要求的高素质军官队伍。(参见图表1)
 
二、准确界定军官的职业属性,彰显大国军队军官地位
      界定军官的职业属性,是军官服役制度首先要明确的一个基本问题,对于确立和维护军官的权利义务及其在社会生活中的地位具有基础性作用。建国以来颁布的6部军官服役法规,都对此作了相应规定,即把军官确定为国家工作人员,现在一些同志还希望把军官定位为国家公务员。我认为,军官和公务员都是特指身份,不能简单等同。要按照军官的特殊职业特性独立定位。军官性质地位可明确为:军官是承担国家防卫任务和军队建设职责,以及履行其他特殊使命的国家公职人员,与公务员具有同等的政治地位,在社会生活中享有特殊荣誉,享受优惠待遇。
    这样定位的基本理由是:①现行《现役军官法》对军官在社会中的身份属性和职能定位表述为“是国家工作人员的组成部分”不够准确,混淆了军官与国家工作人员的本质属性,无助于提高军官的地位,而且造成军地之间诸多矛盾。即使定位为国家公务员,也难以消除这种困惑。重新定位为“国家公职人员”,既表明军官作为国家公民的一般身份属性,又表明军官作为担负国家防卫任务人员所具有的其他国家工作人员所不具备的特殊职业特征:舍家赴难、浪迹天涯;管理严格、克己奉献;高大强度、高危风险;随时打仗、随时献身。这种定性,对于提升军官地位赋予了更大空间。世界各国在军官定位上都不曾与公务员相靠,但在公民职业地位排名中远高于公务员,这不仅反映出军官与公务员在职业特征上的不可比性,也反映出当今社会对军人的政治地位和社会认可度的基本趋向。尤其是随着党和国家不断淡化“官本位”的价值导向,使公务员这一令人青睐和追捧的职业,不可能永远处于优势和置于引领社会职业追逐的潮头。而军官在任何时候都应在国家中处于尊崇地位。②明确军官“与公务员具有同等的政治地位”,有利于确立军官与公务员在国家政治生活中的对等身份,为现阶段军地交流、退役安置提供法律依据。③明确军官“在社会生活中享有特殊荣誉,享受优惠待遇”,体现了国家对军官特殊身份、从事特殊职业在基本薪酬、职业津贴、社会公共服务诸多方面享有高于普通公职人员待遇标准的认同和褒奖。准确界定军官的职业属性,其意义在于确立军官在国家中独立的社会职业地位和在国际交往中的军事大国形象,进而确立其他行业不可攀比的独立待遇保障体系,有利于激发军官献身国家使命的荣誉感和责任感。
三、建立依法治官的责权体系,切实维护军官的合法权益
    《现役军官法》对军官的权力和义务没有作出明确规定,军官在服役、培训、考评、任用、交流、退役等整个服役过程中,处于服从组织决定的被动地位。如有的军官未服满最低服役年限,组织和领导以各种理由提前安排退役;有的军官服满最低服役年限符合退役条件,却又以各种理由不允许走。一些单位在军官的送学、选拔、奖惩等方面不按规定办事,搞土政策,以权代法,任意损害军官权益,军官只能一味服从。军官权益得不到保障的现象在基层部队更为普遍。同时,军官管理中出现的违反法律的行为,也由于缺乏法律责任,而得不到有效纠正。
      要从依法治官上建立明晰的责权体系,实现军官管理责权法定、责权统一、施权法授。一方面,要明确军官的法律地位,即明确军官的权利和义务。军官不仅应有履行与职责相应的义务,也应享有与义务对等均衡的权利。从国家最高利益看,军官首先应以履行义务为出发点,但是,当军官为国家利益而牺牲个人利益出现权利无法履行时,国家应采取补偿方式实现军官权利与义务的相对平衡。尤其是军官在履行守纪、服从、献身这一最高价值使命时,国家应确保军官在服役、培训、晋升、待遇、安置等方面所享有的各种权利。而不能因为强调国家利益为重无视军官权益、牺牲军官利益。另一方面,要明确军官的法律责任。对作为责任主体的军官及管理部门,要有相应的法律责任制约,军官不履行义务,要追究责任;同样,军官管理部门(或负责人)无视军官权益、违反法律规范,也应追究其责任 。只有确立清晰的责权规范,实现“有权就有责,责权相对等”,才能确保法律的严肃性和执行力,既可有效维护国家的最高利益,又能充分保障军官的合法权益。
四、构建体现军官职业特点的分类系统,推进军官管理科学化
    现行《现役军官法》按四总部领导管理体制和工作领域,将军官划分为军事、政治、后勤、装备和专业技术五个类别,这种分类与体制编制改革趋势和信息化条件下战斗力生成要素的结构性变化不相适应。一是交叉重叠,各级机关内部大都有军事、政工、后勤和装备军官,专业技术类军官又贯穿于各机关之中;二是分类标准不够规范,“军政后装”是一种“打包”方式,“专业技术”又是一种“打包”方式,职系边界模糊,逻辑关系混乱;三是职业涵盖不全,作为基本分类,陆、海、空军,第二炮兵等军兵种特色专业没有囊括,影响现代军事职业的整体建设;四是不利于实现精细化管理,按此分类军官任职发展随意性大,路径不清,容易造成无序竞争,影响各类人才的健康发展。
      应按照军官职业化的基本要求,着眼促进军事人力资源配置方式与战斗力生成模式转变的融合和优化,对军官进行多维度科学分类,以推进军官队伍专业化,构建军官职业发展路径,提高军官队伍管理水平。可考虑从七种不同方式分类:
      ①按职业岗位分(共12类,为基本分类,意义在于明确编制定额,划分专业职责):
      指挥军官;   (如军委委员,大军区级单位主官,作战部队连级以上单位军政主官)
      军事工作军官;(除指挥军官外的军事副职,机关部队作训、军务、战场管理等军官)
      政治工作军官;(除指挥军官外的政工副职,机关部队政工、行政等军官)
      军备保障军官;(从事后勤、装备、维修、医护等军官)
      陆战军官;   (步兵、装甲、舟桥等陆战部队各专业领域军官)
      舰艇军官;   (舰艇部队各专业领域军官)
      航空航天军官;(飞行、航天部队各专业领域军官)
      火箭导弹军官;(导弹部队各专业领域军官)
      科技信息军官;(通信、情报、侦察、网络、气象、机要、档案等)
      院校教学军官;(如教授、讲师、教员等军官)
      军法军纪军官;(从事军法、军检、纪检、监察、审计、律师等军官)
      科学研究军官;(从事自然、社会、军事科学理论研究,技术研发军官)
      基本分类中,指挥军官是从军事工作军官和政治工作军官的部分主官中分离出来的,主要基于三点考虑:一是适应作战需要,军以下非作战领域不包括;二是考虑我军是“双长制”领导体制,军政首长应同为指挥者;三是指挥者具有主官负责制性质,军事副职和政工副职按相关条例都是协助主官工作的,一旦主官空缺时,副职接替(或代理)者即自然转变为指挥军官,如果副职都作为指挥军官,不仅数量庞大难以管理,而且不利于指挥。
      ②按军种分(共3类,便于识别军种,交往和合成交流):
      陆军军官;
      海军军官;
      空军军官。
      第二炮兵和总部、军科、国防大学的军官,按陆军分类;海、空军单位调入军科、国防大学的军官,按陆军分类;陆、海、空军单位调入军委、总部的军官,保留原分类不变;军委、总部单位调入各大单位的军官,按所属军种分类。这样,除军委、总部具有三军不同分类外,其他单位只有单一的军种分类,比较科学合理,便于识别、管理,也与国际接轨。
      ③按军衔层次分(共3类,意义在于便于识别、交往和指挥):
      尉官;
      校官;
      将官。
      ④按职务分(共2类,便于明确任职、服役和发展路径):
      领导职务军官;
      管理事务军官(即非领导职务军官)。
      ⑤按技术属性分(共2类,便于明确任职、服役和发展路径):
      军事行政军官(未评任专业技术职务的军官);
      专业技术军官(评任专业技术职务的军官)。
      ⑥按职业领域分(共3类,便于明确发展路径和交流):
      部队军官;
      机关军官;
      院校军官。
      ⑦按服役性质分(共2类,明确服役方式和发展路径)
      义务役军官(服役满最低年限军官,详见第七个问题)
      职业军官 (定期服役制和终生服役制军官,详见第七个问题)
      上述七种分类的优点:一是宏观清晰通俗,有助于法定编制员额,法定岗位职责;二是各得其所,每一名军官都可以在七大分类中分别找到定位,不交叉重叠,有利于分类建设和管理;三是与军官专业紧紧相靠,现实针对性强,便于识别身份关系,明确发展预期,推进军官管理正规化和职业化。(参见图表2)

 
五、建立军官岗位规范和发展路径,从用人标准上扼制不正之风
    现行军官服役制度中缺乏明确的岗位规范,军官任某一职衔没有明晰的标准条件,构成要素不全面不具体,这就使岗位对人的素质要求缺乏刚性约束。某个岗位需要什么样的人,没有严格的边界,要么凭军官表现“矬子里面拔将军”,要么凭领导的看法“说你行你就行”。这种凭“表现”和“看法”用人的随意性,不符合现代战争军官岗位的本质需求,不仅造成岗位配置的虚化弱化,或小才大用、力不胜任,或大才小用、浪费人才,不能形成岗位战斗力;而且造成用人宽严不一、无序竞争,给官场用人“潜规则”和不正之风,提供了土壤和条件。
    首先,要根据军官分类,对军官每一具体岗位的资格要求作出规范,保证军官素质能力与岗位需要相匹配,实现用人标准与岗位耦合统一,减少选人用人的弹性。军官岗位规范设置有3项内容:一是任职条件,包括职衔等级、年龄范围、学历学位、培训要求、专业资质、任职经历、个性品行、身心状况等具体要素,有了资格任职条件,军官岗位可以按岗取人,军官也可以从岗位需求中找到自己的发展预期。二是权力规制,明确军官岗位的权力范围,匡定权力清单,实现“法定职权必须为,法无授权不可为”,防止越权滥权。三是结构优化,在班子和整体的岗位布局上要科学配置,坚持五湖四海、坚持交流回避,着力解决组织结构中存在的“山头”“宗派”和“圈子”等问题。
    其次,在岗位规范的牵引下,科学设置军官成长路径,明确各类军官服役中的发展领域、成长阶梯、培养交流路线图。对一般军官,走专业化路径;有发展潜能的军官,走复合发展路径。这样,使军官的选拔任用有严格的岗位限制,形成“以事为本、由岗择人”的管理机制;使军官的培养方式有规范的制度约束,即在相关专业领域有序流动;使军官的职业发展有强大的动力支撑,能够按照自身潜能有效释放能量。
    第一步,在军官基本分类中,各类上尉以下军官,按照不改变自身专业性质的方向发展,这是出于对军官初始任职具有可塑性和能力素质不确定性进行“墩苗”培养的一种考虑。
    第二步,军官晋升少校后,按照军官显现的能力素质与上一级岗位规范的要求,可调整形成适应军官正常发展的流向:非领导职务军官和适合单一发展的领导职务军官,可稳定在同类职位上继续向前发展;适合复合发展的领导职务军官,可调整到基本类的最适当岗位上发展,其中有发展潜力的上校大校军官,应进行基本类交叉专业的培训和任职,或进行部队、机关、院校不同领域的任职锻炼,以提高综合素质;对高学历学位军官,应明确规定在经过部队基层岗位任职一定年限(如3~5年)后,调整交流到最适合自己专业专长发展的机关院所定型发展,既防止因长期用非所学而使专业荒废、人才浪费,又确立高学历人才对自身发展前景充满信心希望而自觉到基层任职的制度导向。
    第三步,军官晋升少将后,应分别在军事、政工不同岗位类别,陆、海、空不同军种类别和部队、机关、院校不同领域类别进行交叉合成培训和任职,成为军政兼通的复合型军官;担任指挥军官的将领,应当进行联合作战指挥岗位的交流任职。
    军官任职岗位规范和职业发展路径的设计,强调的是军官正规化和职业化,实现人才智能充分释放与岗位优质配置的有效融合,确保军官素质与令位一致;同时强调岗位优化与结构优化的有机统一,能够形成整体合力,避免内耗。这种用人标准透明、管理监督公开的岗位规范和发展路径,有利于构建符合打仗要求的岗位任职体系和用人导向机制,既能从根本上扭转少数人在用人上不讲规矩、变通违规、任人唯亲等不良风气,也能有效矫正个别军官自以为“什么职都能任、什么官都可当”的优越错觉和浮躁心态。(参见图表3)
 
六、实行军官选拔考任分离,从用人程序上形成分权制约机制
    选拔任用干部,是军官服役制度的关键环节。当前,广大军官反映较为强烈的问题,就是“少数人选人”,“在少数人中选人”等不良现象。其主要原因是:用人程序不规范,缺乏科学制衡机制;军官考核与任用两个基本环节一个“班底”,既考核、又任用;选拔干部缺乏民主透明,“少数人说了算”,导致考核与评价脱节、评价与任用脱节、任用与管理脱节,使选拔任用干部的客观性、准确性和公信度大打折扣。
      解决用人不公问题,关键是要加强监督,把领导的权力关进制度的“笼子”里。要从制度设计上让“监督”和“关笼”问题,进入严格的用人程序规范之中。加强用人监督与用权“关笼”的基本思路是:在团以上各级单位,成立同级党委统一领导下的各部门人员和专家组成的军官考核委员会,负责对军官进行定期考核和任前考核,作出鉴定评价。同级政治机关根据考核委员会提供的考核结论和排名顺序,进行资格审查,并对选拔任用岗位,推荐提名人选提交党委。这样使考核委员会与政治机关形成职能上的分离。党委根据政治机关的提名人选,研究决策。这种在党委统一领导下的考任分离,既实现了军官选用上的监督,最大限度地保证用人的合理性和客观性,又符合党管干部的根本原则,充分发挥了党委和政治机关的主导作用。即使党委成员推荐人选,同样也应体现在“考核评价、审查提名、研究决定”的程序中。这就能够有效杜绝“暗示提名”或“临时动议提名”等违反程序的现象。在实行考任分离程序的基础上,还应辅以民主监督手段。考核委员会要把群众公认和民主测评引入考评之中,确保考实考准。政治机关和干部部门要把责任追究引入审查提名之中,切实消除丧失原则操守的渎职现象。党委要把无记名票决引入集体决策之中,避免“一把手”说了算。实行考任分离,还需调整干部部门的职责和业务分工,即相应成立考核和任免两个独立部门,形成业务上的分工与监管,相互纠错,避免考任不分,权力集中,暗箱操作。从用人程序上建立考任分离制度,能够真正把“用权”扎入程序的“笼子”里,确保用人真实准确公正,这就使我们的制度能够最大限度地把有灵魂、有本事、有血性、有品德的好人用起来,把逢迎拍马、投机无为的庸才淘汰掉,形成良法善治、公正和谐的政治生态。
七、建立开放的军官服役方式,创造吸引保留人才的制度环境
    现行军官服役制度,在服役形式上基本上是单一的义务服役制,过分强调组织决定功能,忽视军官正当权利,既影响了正在服役军官的积极性稳定性,也限制了更多形式、更广领域的可服役人才。在军官的服役年龄年限设置上,还不能最大限度地发挥军官的培训效益和服役效益,充分释放军官的才智和能量,存在着初级军官流动过快、中级军官流失过多、高级军官超常稳定等问题。这种状况不利于军官队伍质量建设,影响了军队战斗力的生成。推进军官职业化,应当从服役制度源头上,对军官服役形式和服役年龄年限作出调整,实行开放、可选择的多种服役形式和有幅度的服役年龄年限,放慢军官进出更替速度,使军官职业成为社会上备受尊崇的稳定职业。
    在军官服役方式上,应实行义务与合同相结合的服役制。可采取3种形式:一是基本服役制。军官按照规定服役满最低年限(如10年),体现的是服役义务。二是定期服役制。规定军官服役达到一定年限(如25年),具有志愿与需要相结合的合同性质。三是终生服役制。允许服役到退休年龄(如60岁),其服役性质是定期服役制的延伸。3种服役形式,基本服役制的军官,由于履行的是义务服役,可确定为非职业军官;定期服役制和终生服役制的军官为职业军官。3种服役形式的军官待遇和安置是:非职业军官,采取转业方式,国家扶持就业;职业军官由国家提供保障。其中定期服役制的职业军官,达到规定年限的可享受退役保障金;终生服役制的职业军官,享受国家退休待遇。
    在军官服役年龄年限上,应改变目前不同职级都有不同的最低服役年限和最高服役年龄的限制,实行简约、弹性的年龄年限。领导职务军官实行最高任职年限制(如同一职级8年),非领导职务军官实行职业化。
    军官服役的最低年限:可考虑3种类型:①基本服役制军官,即所有军官(含特招入伍的将官和校官)初始服役一律设置一个最低服役年限,如10年,这体现的是军官必须履行的服役义务。服满最低年限后,根据自身发展和需要,按职衔任职晋升要求,确定下一步发展方向,或选择转业,或选择定期服役和终生服役。②定期服役制军官,最低服役25年。这与俄美等发达国家职业军官普遍服役20~25年的期限大体一致,也符合中国国情。③终生服役制军官,最低服役年限与最高服役年龄、退休年龄重叠,如60岁。这样规定最低服役年限,既解决了军官的义务服役问题,又解决了军官正常发展和长期发展的空间问题。
    军官服役的最高年龄:放宽军官服役的最高年龄,实现多衔一龄。尉官服役最大化,如40岁;少校中校军官,50岁;上校、大校军官最高服役年龄可尽量与退休接轨,如60岁。这主要是考虑上校大校军官一般服役20年以上,年龄50岁左右,转业安置难度较大,应尽量干长一些,有利于军官队伍稳定和人才保留。
    军官在服役中如何成为职业军官,可以考虑:基本服役制军官(非职业军官),服满义务役(10年)后应允许退役;如本人志愿和军队需要,可以转签定期服役,继续服役到规定年限(25年),进入职业军官队伍。同样,服满定期服役的军官,也可以根据本人志愿和军队需要,允许转签终生服役,直到退休(60岁)。
    完善军官服役方式和年龄年限,还需要建立3个机制:
    一是淘汰机制。军官服役时间普遍延长,如何避免军官队伍活力不足问题,可用军官的任职(衔)晋升年限检验军官的能力素质,并确定军官的退出和淘汰。军官在规定的任职任衔最高年限内,包括领导职务军官达到最高任职年限(如8年),若不能正常晋升的,或军官通过晋升考核不合格、不称职的,应当退出现役,这能有效解决军官服役过程中优胜劣汰的更替问题,使军官队伍始终保持竞争活力。
    二是保留机制。如对培养来源不足的军官,科技领军人才,高技能专家人才,新型作战力量人才,高层次战略研究人才,高原、高山、海岛、艰苦地区骨干人才,以及军队建设稀缺的特殊奇才等等,应不分职务军衔高低,从法律上明确为职业军官,最高服役年龄可确定为60岁,允许终生服役,直至退休,这有利于合理保留军队建设需要的各类特殊人才。
    三是延长机制。对特种专业和尖端人才,应从军队实际出发,作出有幅度的年龄规定,如党政兼职将领,杰出高级专家、卓越领导指挥人才、两院院士等,最高服役年龄可延长到65岁。这有利于军队长远建设和发展。(参见图表4)
八、科学设置军官职衔与待遇的关系,从利益驱动上消除“官本位”
    现行军官服役制度,以军官职务主导军官的等级关系和福利待遇,导致日益突出的“官本位”现象,不仅有悖于我党我军宗旨和性质,而且极大地挫伤了广大干部的积极性创造性,制约了干部工作发展,滋生各种不良风气。“官本位”已经成为干部工作诸多矛盾和弊端的症结和根源。为解决“官本位”问题,一些同志提出,建立以军衔为主导的军官管理制度,用军衔作为调节军官等级和待遇的手段,还有的提出一职一衔,甚至废除职务等级,以弱化职级功能,从而淡化“官本位”。我认为,“以军衔为主导”,其实是“换汤不换药”,并非治本之策。
    “官本位”现象的形成,除了源于浓厚的封建等级思想外,主要基于4个制度性根源:一是军官的成长发展完全依赖于晋升官职一条渠道,形成千军万马挤“独木桥”的局面。二是把军官的工资福利待遇与职务等级紧紧捆绑在一起,尤其是住房、医疗这些体现军官共同属性的基本需求,都以官职高低来确定,甚至还以官职大小确定军官的抚恤等级、治丧规格乃至遗属的待遇标准。由于职级成为获取军官待遇的最佳捷径,这就驱使一些人为追求更多特权或谋求更大发展,而不得不争职争位。三是职级的高低造成待遇上的差别过大,助长了不择手段追逐官阶的贪欲。四是职务背后隐含了诸多功名利禄和灰色特权。“官本位”中的这种制度设计,造成政策导向与教育管理的严重不对称,不仅极大冲击着我党长期坚持和秉承的理想信念,使我党多年形成的学习教育整顿等优良传统显得苍白无力,而且助长了各种不良风气的蔓延,使用人不正之风成为久治不绝的“顽疾”。
    显然,以职务等级为主导的军官管理方式所带来这些问题,不会因改为以军衔为主导的管理方式就迎刃解决甚至消除。这是因为,军官的职务和军衔是构成军官这一特殊职业的两大支柱,职衔设置是否必要,等级多少方为合理,本身与“官本位”没有必然联系,因而无论是“以职级为主导”,还是“以军衔为主导”,都不能形成“官本位”。问题是,我们在制度设计中,人为地把待遇与军官职级捆得过紧,强化了等级差距。即使将“以职级为主导”,改为“以军衔为主导”,只是把职务等级过渡或隐藏于军衔等级之中,改变了形成“官本位”的实现形式,出现新的“衔本位”,而没有改变和消除“官本位”体制中分配不公的根源和实质。
    如何在军官服役制度中消除“官本位”,需要解决的不是以谁为“主导”的问题,而是要科学设置军官职衔与待遇的关系,解决利益驱动中的公平合理问题,切实弘扬我军战争年代形成的官兵一致这一克敌至胜的优良传统,从根除“官特权”的制度设计上釜底抽薪。具体办法是:
    军官职务和军衔在待遇中的体现,要坚持适度合理、减少重复、缩小差距的原则。①军官的工资薪酬,体现的是军官的不同责任,应当与军官军衔等级直接挂钩,并伴随军衔终生,这是确立军官职衔与待遇关系的最主要最基本体现;②军官的岗位津贴,体现的是不同岗位特殊付出,应与军官职务等级挂钩,随职务的高低而涨落,随职务的有无而存废,在任时享有,离职时取消;③军官的住房,体现的是军官资历和家庭生活基本需要的综合性关系,应按军官的不同军龄、年龄综合确定标准,在职时实行官邸制和公寓式保障房,离职时走社会化货币化路子。国家可给予军官以高中初三等不同资历标准的住房补贴。④军官的医疗保障,体现的是军官职业特殊付出的共性需求关系,应当不分职衔高低贵贱,在住院条件、用药标准、保障规格上一视同仁,平等对待,可按军龄、年龄等资质确定高中初三级标准补贴,实行属地划定医疗管理,社会化公平诊疗。⑤军官的用车,体现的是工作需要,在职时按领导指挥关系合理配车,离职时取消,并以货币化方式给予所有军官适度标准的交通补贴。
    这种军官职衔与待遇关系的调节,既突出了以工资为基本杠杆,集中体现军官职衔等级的报偿形式;又把职衔与待遇要素作了合理切割,弱化了军官职衔在其他不同待遇上的“万能作用”,取消了不公平的特权保障体系,消除了“官本位”赖以生存的物质诱因,同时强化了我军宗旨,有利于培育军官当官为民、献身使命的政治抱负,为军官淡泊权力、崇尚信念、为官有为,确立正确的价值导向。(参见图表5)
 九、完善军官退役退休制度,畅通更替有序的退出渠道
    军官退休,长期以来一直是我军退役安置的一种重要渠道。然而在《现役军官法》中,退休只是安置的一种形式,在法理上不清晰,且标准不明确,执行也不规范。一是立法条文不明确。军官退休在军官法中并未完整清晰地规范其定义及标准条件,只是规定退役后可作“退休安置”。这种设计,既没有明确的退休内涵,也容易造成退役和退休概念上的混淆,比如,有的认为达到最高服役年龄就是达到退休年龄。同时,军级以上干部的退休,在军官法中也找不到依据。二是条件宽泛不科学。在现行法规和政策规定中,退休标准比较宽泛。从退休方式上看,有按军龄满30年、年龄满50岁退休的;有按服满最高服役年龄退休的;有因编制调整退休的;有因伤病残退休的;还有“其他不适合做其他安置”退休的,等等。从退休年龄上看,仅就师级以下军官而言,师级55岁退休,团级50岁退休,中级技术军官45岁甚至40出头退休,伤病残军官最低的22岁退休。退休年龄的幅度从22岁到55岁,涵盖34年,使退休概念泛化滥用。三是退休标准不合理。除了以上有明确法规依据的外,还有“由组织批准退休”这一规定,在执行退休政策标准上存在较大随意性等问题。
    军官退休中出现的政出多门、标准不一的情况,造成“有退休人员,没有完善的退休制度”的局面,严重影响军官队伍整体建设和发展,给国家和军队建设造成诸多危害:一是导致人才资源浪费。据统计,近5年师以下军官退休的平均年龄为51.8岁,相较于各职级最高服役年龄相差3至5岁,与国家公务员60岁退休的年龄相差8岁。按照现行的服役满30年、年龄满50岁退休的规定,一名军官从18岁入伍,到30年后也只有48岁,离最高服役年龄相差近2至7岁,离国家公务员退休年龄相差12岁之多。这些军官正处在年富力强、经验丰富的黄金时期,过早离开部队,造成军事人才资源严重浪费。军官过早退休,也使国家人才培养的效益降低。尤其是师、团级军官经部队长期培养锻炼,有成熟的工作经验和较强的综合素质,其中相当一部分军官在部队接受不同职级轮训培训多年,学历层次较高,而真正在部队工作的时间却很短,他们的才智尚未充分发挥,能量尚未充分释放,便离开工作岗位,导致国家培养人才的投入得不到充分回报。二是影响军官队伍的计划调控。现行的军官退休制度,由于退休内涵不清晰,退休年龄或标准条件不统一,使军官管理不能形成正常的退出机制,很难在计划上做到有序退出、宏观调控。同时,由于退休标准的多样性和随意性,使军官在年龄、职务、依据等方面不能自主地掌控进退去留,服役期间,难于安心,思想不稳;过早退休,心理失落,无所事事。既给部队管理增大难度,又给退役安置及社会稳定带来影响。三是加重国家财政负担。军官提前退休,使国家财政退休保障资金周转至少前移5至10年,给国家增加了巨大负担。
    世界发达国家特别是军事强国的军官退休制度相对成熟和完善,其依据国家法律、严格标准条件、注重管理保障等方面的做法,值得我们借鉴。
    建立形成适应我军军官职业化要求的退休制度,要从理顺退休与退役的关系上,对现行有关军官退休的制度规定进行整合,明确界定军官退休的内涵。从法理上讲,退役与退休是两个不同属性的概念,内涵与外延有不同界定。退役属军队职业范围内的概念,军官退役,是指服役达到规定的年龄、年限,或者达到最高年龄的军官,退出军事工作岗位,由国家提供或协助就业安置或基本生活保障的一种报偿和荣誉。退役表明,军官达到规定的服役年龄、年限后可以退出现役,但并不意味着不能继续从事非现役工作。而退休则属国家职业范围内的概念,退休则表明,军官不仅不再继续服役,也不再从事国家公职。军官退休,是指服役达到规定的基本年龄60周岁,或者符合规定提前或延长退休基本年龄的职业军官,退出军事工作岗位并终止公职而休息,由国家提供终生保障的一种报偿和荣誉。这种内涵,既明确了退休的基本年龄和标准,又将军官退役与退休作了法理上的区分,避免退休概念的泛化和滥用,还有助于军官退休管理与国家退休制度接轨。
    针对现行军官退休标准宽泛、操作空间大等问题,应当将年满60岁作为军官退休的基本条件,并建立具体弹性的标准,对特种专业和特殊人才,作出有幅度的年龄规定,上下幅度不超过5岁。如高危专业、艰苦岗位军官和女性军官,允许提前到55岁退休;卓越领导人才和尖端科技人才,允许延缓到65岁退休。对于服役达到25年的定期服役军官和未达到退休年龄的伤病残军官,以退役保障金的方式予以安置。其他义务役军官可根据实际情况选择转业、复员等合适方式安置。这样既从理论上明确了退休的内涵,同时对那些没有最高服役年龄限制、也没有退休年龄约束的军官,进行了法理上的规范,填补了军官服役制度的空白,有利于形成更替规范、畅通有序的军官退出机制。(参见图表6)

    同时,要理顺军官退休管理关系。现行《现役军官法》关于军官退休后的安置管理问题不明确、不合理,军官退休后有的移交政府安置,有的由省军区代管,有的由原系统管理,出现同一职级干部管理方式不同、待遇不同,从而引起攀比、引发矛盾。应当统一规范管理方式,在目前情况下,军以上军官统一由省军区系统代管,师以下军官移交政府统一管理。待时机成熟后,全部退休军官都应移交地方管理,使军队不再成为军地不分的小社会。在移交政府管理的具体方式上,可借鉴外军经验,成立专门的退役退休军人安置管理机构,按照统一标准和规范组织实施,避免政出多门、各行其是,使军官退休管理完全走上法治化轨道。
(文章来源:《中国军事科学》)
    《中国军事科学》杂志系中国军事科学学会会刊,是我国唯一国内外公开发行的大型综合性军事理论刊物,现为“中国期刊方阵双高期刊”,国家“百强期刊”。
    该刊1988年创刊,由邓小平同志题写刊名。创刊27年以来,《中国军事科学》杂志的理论价值和学术影响力受到军事理论界的广泛认可。兰德公司、哈佛大学图书馆和费正清研究中心等国际知名智库和学术机构将其列为文献性期刊。该刊现任总编辑为张东江博士。

(责任编辑:小白)

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